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吳 凱

【摘要】農村的發展是我國全社會經濟發展的關鍵，而保證農村的資金投入又是農村經濟發展的關鍵之一。我國現行的農村投融資制度存在弊端，不能滿足農村發展的大量資金需求，農業項目難以獲得融資，農民難以獲得貸款，農村的發展受到了阻礙。改革與創新現行的農村投融資制度，營造良好的農村投融資環境，保證農村發展的資金投入已經成為必需。

【關鍵詞】農村投融資制度 改革 創新

一 引言

    農村問題曾經是中國革命的最大問題，革命勝利了。幾十年的社會主義建設沒有從根本上改變中國農村的面貌，農村問題現在又是現代化建設中的最大問題。如何解決這個最大問題，“建設社會主義新農村”[1]？保證農村的資金投入無疑是一個關鍵的因素。

    農村的發展需要注入大量資金。但由于農業自身的特點，比如受自然條件影響較大，不確定性因素多，生產投資大，周期長，收益低等，使得農村的投融資不同于城市。社會投資機構和企業投資大都不愿進入農村，融資機構受利潤的驅使，也紛紛撤出農村市場。農村的自身積累相對于巨額的農業投入無疑是車水杯薪，再加上農村資金大量外流，資本在農村越來越成為一種稀缺的要素，已經成為制約農村經濟發展的“瓶頸”。

農村的發展必須有充分的資金來源，良好的投融資制度則是可靠的保證。本文擬對我國農村投融資制度的現狀進行分析，以尋求改革與創新的思路。

二 農村投融資制度的現狀與存在的問題

投融資制度是投融資活動運行機制和監管制度的總稱，農村投融資制度根植于農業和農村其它產業領域中，是一種包括投融資主體、投融資方式、投融資監管等一系列的制度安排。我國現行的農村投融資制度為農村的經濟發展起到了一定的資金保證作用，但也存在很多的問題，還不能完全滿足“建設社會主義新農村”所需的大量資金需求。

（一） 農村各投資主體及其投資狀況

投資主體是擁有充足的資金來源，具有獨立的投資決策權力，并享有投資所形成的各種收益，承擔投資運行風險的自然人、法人和其它經濟組織，是籌集與運用投資的責、權、利緊密結合的統一體[2]。

1.政府

根據《中華人民共和國農業法》（下稱《農業法》）規定，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度[3]。國家財政投資農業的支出主要包括：農業基本建設投資、支援農業的生產性支出、農林水利事業費、基本建設支出、流動資金、科技推廣費、財政價格補貼及其他費用。20 世紀 80 年代以來，雖然國家財政對農業的支出從總量上看是逐年增加的，但所占比重波動較大且具有下降的趨勢，改革開放后國家對農業的基本建設投資占基建投資的比例一直較低，如：“六五”時期只有 3.26%，1999 年也只有 6.7%。由于在此期間許多年份（如 1992 年和 1993 年）當年投資價格指數高于投資增長率，因此扣除價格影響后，其增長可能為負增長[4]。

2.農村集體經濟組織與農戶

國家鼓勵和引導農民和農業生產經營組織增加農業生產性投入和小型農田水利等基本建設投入。實行家庭聯產承包經營責任制后，農村集體經濟組織的投資重點轉向了非農領域的生產性固定資產等長期投資，農業投資在農村集體總投資中的份額不斷下降5。農民的生產積極性和投資熱情有了很大提高，但由于以家庭為單位的農戶經營生產規模小，投資規模也小，一般多投資于當年生產費用的補償性支出。這種特點決定了農戶資金需求的特點是：分散、小額、周期不固定，加之農戶收入不穩定，自有資產少，最終沒有取得融資的優勢條件，缺少獲得金融機構信貸支持的抵押保證。

3.大型工商企業

大型工商業企業缺乏對農業投資的積極性。因為農業生產自然風險較大，而且由于我國人多地少，在土地不斷減少的條件下只能依靠增加投入來獲得農業發展，農村勞動生產率的提高受到很大制約，收益遞減現象比較明顯，農業投入與產出比例不斷下降，使得農業資金收益率遠低于非農業部門。因此，雖然一些大型工商企業，譬如四川希望集團和三九神農發展有限公司投資農業，并且獲得成功，卻只是鳳毛麟角。因為在市場經濟條件下，社會資金會自發地投向收益率比較高的非農業部門。

4.外商

我國農業吸引外商投資很少。首先，農村的生產方式基本上是以家庭為單位的農戶分散式經營為主,市場化程度很低,遠沒有達到生產專業化與規模化,再加上人多地少,農業生產技術落后,很難想到利用外資。其次,沒有落實相應的政策優惠措施,外商投資的審批時間長,手續繁瑣,直接影響了外資進入農村的積極性。再次,農業方面的外商投資立法相對滯后,農業領域特別是農業流通服務業利用外資缺乏相應的法律法規的指導6,這些原因都構成了外商投資進入我國農業和農產品經營領域的重大阻礙。

（二） 農村融資方式

1農業發展銀行融資

目前,農業發展銀行的政策性金融主體地位不突出，籌資渠道單一，且在農村的業務范圍只剩下糧棉油收購封閉運行資金管理,而隨著糧棉油收購的市場化改革,農業發展銀行的支農地位正在虛置。農業發展銀行在農村投融資體系中的實際缺位,致使農村投融資體系不僅缺乏統一的引導和監督力量,也嚴重影響了支農資金的有效投入。

2農業銀行及其它商業銀行融資

農業銀行商業化改制后，為追求利潤最大化，正逐漸淡出農村市場。同時,工、建中等商業銀行也大舉撤出農村市場,它們不愿將貸款投放到風險大、收益小的農村產業上，城市成為它們資本繁殖的溫床，而農村則僅是其吸收資金的陣地。

3農村信用社融資

農村信用社經營體制僵化,難以成為農業信貸的“領頭羊”。在內部治理上,農村信用社缺乏有效的管理機構，且股東（尤其是小社員股東）不關心信用社的生存與發展；在職能上,缺乏經營主動性，基本上是“坐等放貸”，且受行政、政策、人為等多方面制約, 服務品種單一，難以提供綜合性的服務。

(三)　農村投融資監管

現有的農村投融資監管制度存在缺陷,造成了嚴重的資金投入或有效投入不足、使用效率低的現象，表現在以下三個方面：

1.中央與地方政府間農業投入職責不清，事權不明。在我國現行的農業投資制度中，中央政府和地方政府共同承擔對農業的投入，但哪些投入應當由中央承擔，哪些投入應當由地方政府承擔，并沒有明確規定，致使有些地方政府推卸在發展農業方面的責任，減少對農業的投入。

2.支農資金管理制度混亂，造成財政支農資金使用效率低，到位率低。目前，對財政支農資金的分塊管理與部門分割管理不利于發揮農業投資規模效益,致使資金無法集中管理、統一使用、有效利用。另外，由于縣、鄉財政體系不夠完善，人員繁雜，地方財政收入不足,上級撥的專項發展基金被挪用的情況較多,而且沒有更好的民主監督機制,使得財政投入很難最終流入農業。據統計,財政對農業投入有30%左右不能及時到位或根本不能到位7。

3缺乏專業金融部門的引導和監督,使農業項目投資中存在財務軟約束現象8,導致對農業項目投入普遍缺乏科學的投資預算、決策分析,造成了大量的低效農業項目的投入,甚至還形成了部分投入資金的完全損失。另一方面，缺乏有效的金融監管，不利于農村金融機構的健康有效運作，不利于農村的金融安全。

三 農村投融資制度改革與創新的思路

（一） 投資制度的改革與創新

1完善財政支農資金穩定機制，加大財政支農力度

國家財政對農業的投資是農業投資的主導,穩定國家財政農業投資是穩定和增加農業投資的核心,是保證農業投資穩定的基本力量。根據《農業法》“財政用于農業支出增長幅度要超過財政經常性收入的增長幅度”的規定,要使這一約束條款具體化并切實可行, 必須硬化各級財政對農業投資的比例9。國家可考慮制定《農業投資法》，作為規范農業投資活動的基本法，將《農業法》中的相關規定細化、量化。比如，依法界定中央、省和縣各級財政對農業的投資應分別達到10%、15%和20%以上,以確保財政支農資金穩定增長。

2.采取積極措施，鼓勵農村集體經濟組織和農戶增加對農業的投入

農業的生產性投入和農田水利等基本建設，應當由農村集體經濟組織和農戶增加投入資金和勞動積累，為了鼓勵和引導農業集體經濟組織和農戶增加農業投入，國家應在《農業投資法》中規定下列措施：（1）減少農業稅收，比如，國務院已決定從2006年全部免征農業稅，決定降低農林特產稅率；（2）逐步建立合理的農產品價格體系，改善農業投資環境；（3）在信貸資金方面給予必要的支持和鼓勵。

3制定優惠措施，吸引大型工商企業投資于農業

基于工商企業對農業投資缺乏積極性，國家應規定投資農業的優惠制度，提高工商企業對投資農業的信心和創收的觀念，這對農業和工商業是一個雙贏的過程。具體可通過稅收、價格等優惠手段吸引工商企業投資，并為他們提供及時的商業信息，打開國內外銷售渠道。大型工商企業實力強大、資金雄厚，一旦嘗到甜頭，便會長期投資，以期得到規模效益。這樣不但可以改造農村中、低產田，實現農業規模經營，還可以解決部分農村剩余勞動力的問題。

4完善相關制度，加快外商投資農業的步伐

要擴大外商對我國農業的直接投入，我們必須制定并落實各種優惠制度措施。首先，在《農業投資法》中規定吸引外資的產業政策制度。外商投資于農業，尤其是農業綜合開發、基礎設施建設、農業技術推廣、優良品種繁育、荒山荒地開發等項目，即可在稅收、費用、產銷保障、審批手續、社會服務等方面和環節享受優惠待遇。各地方可根據其自身發展水平和資源特點，從實際出發，因地制宜地制定吸引外資投入的地方法規，體現地方特色。中西部地區還可在國家規定的共享制度外，制定一些更有吸引力的地方優惠制度。這樣有利于調動地方的積極性，充分發揮各地農業的資源優勢，合理的對現有資源加以開發利用。其次，擴大農業開放領域。我國對農業利用外資的領域控制得比較嚴，特別是農產品流通服務領域，有些環節不允許外商進入10。隨著我國服務業的擴大開放，農產品的流通領域也應適度放開，尤其是外商投資企業自產的供國內市場的鮮活產品。對此也應在《農業投資法》中加以明確。

（二）融資制度的改革與創新

1.改革和完善農業政策性金融，使其真正肩負起國家政策支農的重任。

重新確立農業發展銀行的政策性金融主體地位，并完善它的職能，真正發揮政策性金融的支撐作用。一方面要拓寬農發行的籌資渠道，改變農發行的資金主要依靠中央銀行再貸款的現狀。可以考慮通過發行農業金融債券，從金融市場上籌集資金；建立農業發展基金、農民共同基金等，面向農業、農民籌資，取之于農，用之于農；從郵政儲蓄存款、社會保障基金籌集資金；集中管理國家財政支農資金，特別是國家預算撥款用于農業的資金和其他用于發展農業的專項資金，都應存入農業政策性銀行。另一方面要拓寬農發行信貸支農領域，全面發揮政策性金融支農的作用。作為政府的銀行，農發行信貸投入應緊緊圍繞國家的農業和農村發展政策，圍繞農村的全面發展進行信貸支持，擴展農發行的職能范圍11。可以考慮經辦農業科技推廣、農村教育、農產品加工和儲運、農業基礎設施建設、小城鎮建設、扶貧開發以及生態建設等方面的貸款，使農發行成為農村全面融資的主導力量。

2.制定措施，促進商業銀行更多地向農村融資。

    商業銀行應承擔一定的社會責任，在“建設社會主義新農村”的大環境下，商業銀行應更多地支持農村的建設與發展。國家可就商業銀行對農村貸款規模做出明確規定，原則上要求商業銀行將在農村吸收的資金，全部用于支持農村經濟的發展。適當下放商業銀行的貸款審批、發放權限，在保證資金安全的基礎上擴大縣級分行的放貸自主權。商業銀行應切實轉變作風，增強為農村經濟發展服務的意識，積極開發農村新的信貸品種，拓寬農村金融服務領域。繼續以人民銀行支農再貸款形式，將郵政儲蓄機構吸收的農村儲蓄金返還農村。中央銀行應該將縣及縣以下郵政儲蓄吸收的存款轉移為農村再貸款，同時進一步解決再貸款工作中存在的支農再貸款期限太短、貸款利率偏高等問題12。

3完善農村合作金融

農村信用社是農民自主創辦的金融合作組織，規模較小，組織結構相對單一，交易費用低廉，貸款審批程序比較簡單，管理成本小，適合農村市場分散、小額、多樣化的資金需求特點，在農村金融體系中的作用舉足輕重。但要真正成為農業信貸的“領頭羊”，農村信用社必須從以下幾個方面進行完善：(1)積極探索有效的信用社內部治理結構，提高股東參與信用社經營管理的意愿和能力的新途徑，強化股東權益和信用社收益之間的關聯機制13。(2)進一步明確各級政府在信用社管理中的責任，形成弱化地方行政干預的約束機制。（3）由以往的被動“坐等放貸”轉變為“主動營銷”,信貸服務方式由單一的信貸服務轉變為以支農貸款為主的全方位現代金融服務,由現在的主要支持生產經營滾動資金需要轉為滿足農戶生產、消費等方面的全方位資金需求（4）推廣農戶小金額信用貸款,采取“一次核定,隨用隨貸,余額控制,周轉使用”的辦法,最大限度地方便農民及時貸款。

（三）投融資監管制度的改革與創新

1.明確規定中央與地方政府在發展農業上的事權關系。

在《農業投資法》中對各級政府在農業上的財政支出范圍作出合理界定，規定各自的投資責任，以此發揮中央與地方的兩個積極性，確保對農業的充分有效投入。比如在農業基本建設投資上，中央的財政投資主要用于大中型農業水利工程，國家重點農業開發項目，水土保持項目，國家重點林區、墾區、牧區、漁區和防護林體系建設等等。地方各級政府農業基本建設投資除用做中央農業基本建設的配套資金上，主要用于本地區農業、林業、水利、氣象等方面的基礎設施建設。

2依法組建穩定、高效、統一的財政支農管理體系。

首先，為集中統一管理所有的財政支農資金，建議成立國務院農業投融資委員會14，將各項農業投資資金以及各級政府的財政支農資金統一歸集到農業投融資委員會進行調配使用，再由農業發展銀行統一接受和管理財政支農資金，以確保國家支農政策的落實以及支農資金的到位率和使用效率。其次，建立財政支農資金的專項審計制度和民主監督機制，以防止地方政府及部門挪用資金，確保財政支農資金的專款專用。

3.完善農村金融監管制度。

農業發展銀行作為農村金融體系中的核心，應該賦予其一定的監管職能。（1）實現農業發展銀行對農村政策性貸款的統一管理，將國家開發銀行的農村政策性信貸部分、農業銀行目前承辦的糧棉大縣發展經濟貸款、高產優質高效農業示范區貸款、小水電貸款等劃歸農業政策性銀行實施統一管理，對農村信用社發放的對農戶的小額貸款進行監督管理15，以消除農業投資的財務軟約束現象，保證對農業投資的正確預算與決策，實現農業投資的效益性。(2)由中央銀行授權，確立農業發展銀行對其它農村金融機構的監管制度，使農業發展銀行成為農村金融機構的領導核心，以規范農村金融機構的行為，打擊高利貸現象，確保農村投融資體制的有效運行，防范和化解農村金融風險。

四 結語

發展農村經濟，“建設社會主義新農村”需要良好的投融資制度，以保證農村的資金投入。本文以上對我國的農村投融資制度提出了一些改革與創新的思路，概括起來主要有三個方面。首先，改革與創新農村投資制度。可考慮制定《農業投資法》，規定完善的財政支農穩定機制和各種投資激勵機制，在加大政府財政支農力度的同時，提高農村集體經濟組織與農戶、大型工商企業的投資積極性，吸收更多的外商投資于農業。其次，改革與創新農村的融資制度。加強農業發展銀行在農村金融體系中的主體地位，使之全面負擔起國家政策支農的重任；引導中、農、工、建等商業銀行更多地向農村融資，拓寬對農村的金融服務領域；改革農村信用合作社的管理體制與經營體制，充分發揮其貼近農戶、靈活機動的優勢，開發多品種信貸產品，提供綜合性金融服務，方便農戶貸款。最后，改革與創新農村的投融資監管制度。通過立法明確中央與地方財政支農的范圍與責任，發揮中央和地方兩個積極性；依法組建穩定、高效的財政支農管理體系，集中統一管理財政支農資金，確保其到位率與使用效率，并建立相應的民主監督機制；完善農村的金融監管，賦予農業發展銀行對農村其它金融機構的監督管理職能，保證農村投融資體系的有效運行。

主 要 參 考 文 獻

1《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》

2 楊紫烜《經濟法》北京大學出版社 高等教育出版社 1999 ，295－296

3 周建華 陳亞平《農業政策與法規》華南理工大學出版社 2004 ，371

4 中國農村統計年鑒 2001

5 農業部農村經濟研究中心《中國農村研究報告2003》中國財政經濟出版社，614－615

6 楊明強 我國農業融資問題研究 經濟師 2004 9，78

7 陶慧靜 林艷 我國農業投融資問題及其對策  北方經貿 2005 10，22

8 丁關良 農業投資存在的問題和法律對策研究  經濟問題 1998 6

9 張悅玲 張麗明 沈月領 農業多元投資及政府財政導向機制的探討 河北工程技術職業學院學報 2004 6，3

10 徐芳 王波 農村金融體制改革與創新思路 經濟學家 2005 5，122

11 時良瑞 推進農村金融體制改革的思路 經濟研究參考 2005，71

12 王邦志等 農村投融資體制改革的總體目標及措施 經濟研究參考 2004 79

13 王邦志 祁衛士 劉澄 中國農村投融資改革的現實思考  金融研究 2004 8，118

14 經濟法視野下的三農問題研究—第六屆全國經濟法前沿理論研討會綜述 學術動態

15 農業部軟科學委員會辦公室《農村金融與信貸政策》中國農業出版社 2001

1《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》

[2] 楊紫烜《經濟法》北京大學出版社 高等教育出版社 1999 ，295－296

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[4] 中國農村統計年鑒 2001

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6 楊明強 我國農業融資問題研究 經濟師 2004 9，78

7 8 陶慧靜 林艷 我國農業投融資問題及其對策  北方經貿 2005 10，22

9 丁關良 農業投資存在的問題和法律對策研究  經濟問題 1998 6

10 張悅玲 張麗明 沈月領 農業多元投資及政府財政導向機制的探討 河北工程技術職業學院學報 2004 6，3

11 12徐芳 王波 農村金融體制改革與創新思路 經濟學家 2005 5，122

13 時良瑞 推進農村金融體制改革的思路 經濟研究參考 2005，71

14 王邦志等 農村投融資體制改革的總體目標及措施 經濟研究參考 2004 79

15 王邦志 祁衛士 劉澄 中國農村投融資改革的現實思考  金融研究 2004 8，118